Il Consiglio di Stato ha annullato il regolamento del Gse

La sentenza 5158/2026 ha dichiarato la nullità del testo per difetto assoluto di attribuzione, lasciando gli operatori senza un quadro

Un paradosso, nient’altro. Il regolamento che doveva mettere ordine nelle violazioni sui certificati bianchi — quel testo elaborato in sinergia con il Ministero, atteso dagli operatori, salutato con entusiasmo da Federesco — è stato dichiarato nullo dal Consiglio di Stato perché chi lo ha scritto, il Gse, non aveva il potere di farlo. La sentenza 5158/2026, depositata lo scorso 3 luglio, non concede appigli: nullità per difetto assoluto di attribuzione, ai sensi dell’articolo 21-septies della legge 241 del 1990. Tradotto dal linguaggio amministrativo: è come se quel regolamento non fosse mai esistito.

Il cortocircuito è evidente. A febbraio il Gestore dei Servizi Energetici aveva pubblicato il testo dopo aver interloquito con il Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica — il Mase — proprio per dare attuazione alle modifiche che il Legislatore aveva introdotto nell’articolo 42 del decreto legislativo 28 del 2011. Sembrava tutto in ordine: un ente strumentale che, d’intesa con il dicastero competente, metteva a punto uno strumento atteso da anni. E invece no. La pronuncia del massimo organo di giustizia amministrativa ha smontato l’impianto pezzo per pezzo: la materia, ha stabilito il Consiglio di Stato, doveva essere disciplinata direttamente dal Mase, non dal Gse. Due righe che azzerano mesi di lavoro e riaprono una partita che molti consideravano chiusa.

Ma perché il Gse si è spinto così oltre, invadendo un terreno che non era il suo?

Le radici del potere (che non c’è)

La risposta è nascosta nella natura giuridica del Gestore dei Servizi Energetici. Il Gse è una società per azioni a capitale interamente pubblico, ma — e qui sta il punto — non è una pubblica amministrazione in senso stretto. La differenza non è un cavillo da addetti ai lavori: è il cuore della questione. Una pubblica amministrazione dispone di poteri regolamentari che producono effetti verso l’esterno, verso i cittadini e le imprese. Una società per azioni, anche se posseduta al cento per cento dallo Stato, no. Non automaticamente, almeno. E il Gse quel potere non ce l’aveva.

Il sistema che si trovava a disciplinare, peraltro, non è roba da poco. I certificati bianchi — o Titoli di Efficienza Energetica, TEE — sono stati introdotti nella loro conformazione moderna dall’articolo 7 del decreto legislativo 30 maggio 2008, numero 115, e progressivamente regolati dai decreti del Ministro dello sviluppo economico del 28 dicembre 2012 e dell’11 gennaio 2017, fino all’ultimo aggiornamento firmato con decreto ministeriale il 21 luglio 2025. Un meccanismo complesso, che obbliga i distributori di energia a raggiungere obiettivi annuali di risparmio energetico e che muove ogni anno centinaia di milioni di euro. E in questo quadro, le procedure per gestire violazioni e decurtazioni non sono un dettaglio operativo: sono il punto in cui si decide chi paga, quanto, e con quali garanzie.

Il Gse, forte del dialogo con il Mase, deve aver ritenuto di potersi muovere in una zona grigia tra attuazione tecnica e normazione vera e propria. Una prassi consolidata, in Italia, dove gli enti strumentali spesso colmano i vuoti lasciati dai ministeri. Ma quando il confine tra regolazione tecnica e potere normativo si fa sottile, il rischio di sconfinamento è altissimo. E il Consiglio di Stato, con la sentenza di luglio, ha detto che in questo caso lo sconfinamento c’è stato, eccome.

E ora? Il regolamento è nullo, ma il problema delle violazioni resta tutto intero.

Il vuoto normativo e chi ci resta in mezzo

La nullità del regolamento lascia un buco difficile da ignorare — e penalizza proprio chi aveva cercato di adeguarsi per primo. A febbraio, quando il testo era stato pubblicato, Federesco aveva accolto la regolamentazione con entusiasmo, invitando gli associati a studiare il documento per adattare strategie e procedure di compliance. Una reazione comprensibile: avere regole chiare, dopo anni di incertezza, è ciò che qualsiasi operatore sensato desidera. Ma quella stessa regolamentazione conteneva una clausola insidiosa, al punto 4: l’istanza di decurtazione presentata dall’operatore equivaleva ad acquiescenza alla violazione contestata dal Gse e a rinuncia esplicita all’azione giudiziale.

In altre parole: chi chiedeva una riduzione della sanzione firmava una resa preventiva. Perdeva il diritto di difendersi nel merito, accettando implicitamente che la violazione fosse fondata. Una scelta che poteva avere senso in un quadro regolatorio stabile e giuridicamente solido, dove la decurtazione offriva un risparmio certo rispetto al contenzioso. Ma adesso quel quadro non esiste più. Chi ha già presentato l’istanza si trova in una zona grigia: ha rinunciato a difendersi sulla base di un regolamento nullo, con un atto di acquiescenza che potrebbe essere a sua volta contestabile, ma che intanto resta lì, agli atti.

Il paradosso è completo. Il regolamento era nato per dare certezze agli operatori e per snellire il contenzioso. Ha finito per generare l’effetto opposto: ha creato un binario procedurale che ora si rivela giuridicamente inservibile, e chi lo ha imboccato rischia di averlo fatto a proprie spese, senza neppure la copertura di un testo valido. La palla passa ora al Mase, unico soggetto con il potere di disciplinare la materia. Ma tra l’avvio di un nuovo iter ministeriale e la sua conclusione passeranno mesi. Forse di più. E intanto le contestazioni del Gse sugli interventi di efficienza energetica continuano ad accumularsi.

Chi tutelerà gli operatori nel frattempo? La domanda non è retorica. Una sentenza che dichiara la nullità di un regolamento non risolve i procedimenti aperti, non congela le richieste di restituzione dei certificati, non restituisce agli operatori la posizione negoziale che avevano prima di febbraio. Li lascia semplicemente senza il terreno sotto i piedi. E per chi opera in un mercato regolato, non avere regole valide è spesso peggio che averne di sgradite. Almeno quelle si possono impugnare. Il vuoto, invece, si subisce soltanto.